La creación de Nucleoeléctrica Argentina S.A. (NA-SA) no puede comprenderse sin atender al proceso de debilitamiento progresivo que atravesó el sector nuclear argentino desde el retorno de la democracia en 1983.  Durante esos años, el único órgano rector de la actividad nuclear, la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA), se vio afectada por tres factores estructurales que condicionaron su evolución posterior, el éxodo de personal altamente calificado, la desmilitarización de la institución y un sostenido recorte presupuestario que obligó a redimensionar el Plan Nuclear heredado del período dictatorial.                                                 

Este proceso concluyó con la reforma del Estado impulsada durante la década del ‘90, período en el cual el Gobierno Nacional promovió un amplio proceso de desregulación y privatización de la actividad de generación eléctrica. En palabras del propio Gobierno, el principal objetivo era reducir el peso del financiamiento estatal en inversiones consideradas de alto riesgo¹, como la generación nucleoeléctrica, mediante la incorporación de capital privado. Esta definición resultaba significativa en el ámbito nuclear, donde el desarrollo y la expansión de la generación nucleoeléctrica dependían enteramente del financiamiento del Estado Nacional. 

En este contexto, el Decreto Nº 1540/1994 estableció el marco normativo de la reforma del sector nuclear argentino. Dispuso la transferencia de la operación de las centrales fuera de la órbita de la CNEA a partir de la creación de NA-SA y creó el Ente Nacional Regulador Nuclear (ENREN) —posteriormente denominado Autoridad Regulatoria Nuclear (ARN)—, separando por primera vez en el país las funciones de operación comercial y regulación del sector nuclear.

La lógica de dicha reforma respondía a un programa más amplio de reforma del Estado la cual consistió en aislar la actividad de generación nucleoeléctrica dentro de una sociedad anónima, transferirle los activos, el personal y los contratos operativos de la CNEA, y crear las condiciones jurídicas para su privatización.

En ese esquema, NA-SA quedó constituida como sociedad anónima con el Estado Nacional como único accionista², y asumió la operación de las centrales Atucha I y Embalse, junto con la construcción, puesta en marcha y futura operación de Atucha II. Los considerandos del decreto señalaban que “la expansión de la oferta de generación nucleoeléctrica depende del aporte de fondos públicos, siendo conveniente y necesario concentrar los esfuerzos del Estado nacional en las áreas sociales y evitar su participación en inversiones de riesgo”; así como que “resulta conveniente que la Central Nucleoeléctrica Atucha II sea terminada en tiempo útil y con costos razonables”.

Bajo esta lógica, la dirección y ejecución de la construcción de Atucha II, y de futuras centrales nucleares, debían trasladarse progresivamente al ámbito privado.

ENACE y el proyecto Atucha II

Hasta entonces, gran parte de las funciones mencionadas en el decreto eran ejercidas por la CNEA a través de ENACE S.E. (Empresa Nuclear Argentina de Centrales Eléctricas – Sociedad del Estado). 

ENACE fue una sociedad mixta creada en 1979, cuya composición accionaria estaba integrada en un 75% por la CNEA y en un 25% por la empresa alemana Siemens-KWU. La empresa fue concebida como el brazo ejecutivo del Plan Nuclear de 1979, promulgado durante la última dictadura militar, y asumió la responsabilidad de la arquitectura, el diseño, la ingeniería y la gestión de las centrales nucleares previstas en dicho plan³.

Entre sus principales objetivos se encontraban garantizar la dirección integral de las obras, promover e integrar a la industria nacional en torno al programa nuclear, administrar los contratos de transferencia de tecnología y llevar adelante la precalificación de empresas proveedoras, con el propósito de desarrollar capacidades locales en la fabricación de componentes y la provisión de servicios nucleares.

La creación de ENACE implicó, además, un cambio organizacional de importancia dentro del sector nuclear argentino. A través de esta empresa se buscaba asegurar que la conducción de las obras previstas en el Plan Nuclear quedara centralizada en una estructura específica y especializada hasta su finalización. Al mismo tiempo, el esquema societario contemplaba que la participación accionaria de Siemens-KWU se redujera de manera progresiva a medida que avanzara el programa, hasta extinguirse al inicio de la construcción de la última central del plan, en línea con el objetivo de consolidar crecientes niveles de autonomía nacional.

A inicios de la década del ’80, ENACE había adquirido las licencias de fabricación de grandes componentes para la central Atucha II y contaba con una dotación aproximada de 700 personas, en su mayoría profesionales y técnicos calificados. Asimismo, había participado activamente en los procesos de transferencia tecnológica a empresas proveedoras nacionales, así como en la construcción de generadores de vapor y presurizadores, en colaboración con el consorcio germano-austríaco KWU–MAN GHH–Voest Alpine.

Atucha ll: inicio y parálisis

En 1981 se inició formalmente la construcción de la Central Nuclear Atucha II, cuya entrada en servicio estaba prevista para mediados de 1987. No obstante, a partir de 1982 el Plan Nuclear comenzó a experimentar demoras recurrentes, asociadas principalmente a la falta de financiamiento. Los retrasos acumulados obligaron a reprogramar en múltiples oportunidades la finalización de la central, fijándose nuevas fechas para 1989, 1991 y 1993, sin que ninguna de ellas pudiera cumplirse. 

Ya para finales de la década, el sector atravesaba una crisis operativa.

En 1987, tanto la Central Nuclear Atucha I como la Central Nuclear Embalse debieron ser retiradas de servicio. Si bien inicialmente se informó que se trataba de tareas de mantenimiento, al reiniciarse Atucha I, en diciembre de ese año, se produjo un incidente relevante, la rotura de tubos ocasionada por el desprendimiento del tapón de cierre de un canal sin elemento combustible. Esto derivó en el derrame de aproximadamente 60 toneladas de agua pesada. Tras una posterior puesta en marcha y nuevas dificultades operativas, la central volvió a salir de servicio en abril de 1988⁴. De manera simultánea, la Central Nuclear Embalse también debió ser retirada de servicio en abril de 1988 a raíz de problemas técnicos, logrando retomar su operación hacia mediados de mayo.

Estos episodios contribuyeron a profundizar el cuadro de inestabilidad operativa que caracterizó al parque nuclear argentino durante ese período.

Mientras tanto, la obra de Atucha II ingresaba en una situación financiera cada vez más insostenible. Las restricciones presupuestarias, la insuficiencia de recursos del Tesoro Nacional y, hacia 1988, el rechazo de financiamiento por parte de bancos internacionales colocaron a ENACE al borde de una paralización total. En ese contexto, a comienzos de la década del ’90, la CNEA atravesaba una situación crítica, marcada por años de demoras acumuladas en la obra, la imposibilidad de afrontar los compromisos financieros asumidos con Siemens-KWU y un desborde de costos que superaba ampliamente el presupuesto original del proyecto.

Finalmente, la construcción de Atucha II fue detenida en 1995. A mediados de 1996, se procedió a la liquidación de ENACE S.E. De este modo, los activos remanentes y el personal fueron transferidos a NA-SA., en el marco del proceso de reestructuración institucional iniciado en 1994.

Transferencia integral hacia NA-SA

La reforma institucional culminó con la transferencia del paquete accionario de ENACE S.E. a NA-SA y con el traspaso a la nueva empresa operadora del personal de la Gerencia de Área Centrales Nucleares de la CNEA. De este modo, NA-SA no sólo absorbió los activos y contratos vinculados al desarrollo de la generación nucleoeléctrica, sino que concentró el personal, las capacidades tecnológicas y las responsabilidades de ejecución y operación que hasta entonces se encontraban distribuidas entre distintas entidades del sector nuclear.

Como se mencionó, el diseño original de esta reestructuración respondía al objetivo de avanzar, en una etapa posterior, hacia la privatización de la actividad de generación nucleoeléctrica. Sin embargo, con el correr de los años, el propio proceso de concentración de funciones en NA-SA terminó configurando una empresa con un alto grado de complejidad operativa y financiera, lo que dificultó su transferencia directa al sector privado.

Ante la imposibilidad de transferir NA-SA al sector privado en los términos originalmente previstos, el Gobierno ensayó una solución técnico-financiera que buscaba hacer viable la privatización mediante una estructura más acotada. En ese marco, en 1998 se dispuso la creación de la empresa Generadora Nuclear Argentina S.A. (GENUAR S.A.)como una solución alternativa orientada a la incorporación de capital privado.

De esta manera, GENUAR fue concebida como una sociedad concesionaria limitada a la operación comercial del parque nuclear, separada de las funciones de diseño, ingeniería, ejecución de obras y desarrollo tecnológico, que permanecían concentradas en NA-SA. Asi, se buscaba ofrecer al sector privado un activo más acotado y previsible, evitando la transferencia directa de la totalidad de los pasivos, obligaciones y contingencias acumuladas por la empresa estatal, los cuales serían gestionados a través de fideicomisos específicos.

Según el esquema oficial difundido en ese momento, el capital privado accedería al control de la nueva sociedad en el marco de una concesión de uso de los bienes nucleares por 45 años. En ese esquema propuesto, el 89% del capital accionario quedaría en manos del operador privado adjudicatario, el 10% se asignaría a los trabajadores mediante un Programa de Propiedad Participada, y el Estado nacional conservaría una acción de oro que le permitiría intervenir en decisiones estratégicas. Asimismo, el adjudicatario debía asumir el financiamiento de la finalización de la Central Nuclear Atucha II.

En ese momento, las centrales nucleares Atucha I y Embalse generaban aproximadamente 7.000 GWh/año, lo que representaba cerca del 12% de la generación eléctrica nacional. Con la eventual entrada en operación de Atucha II, la oferta total de generación nucleoeléctrica podría haberse incrementado hasta unos 12.000 GWh/año.

Sin embargo, pese al nuevo diseño jurídico e institucional, la privatización del parque nucleoeléctrico nunca llegó a concretarse, ya que el esquema resultó económicamente inviable y tecnológicamente complejo. En relación con este último aspecto, Atucha II, concebida como el activo central destinado a atraer inversores, constituía en los hechos un pasivo de alto riesgo. Se trataba de una obra paralizada durante años, con sobrecostos significativos, componentes críticos obsoletos y una tecnología no estandarizada⁵, cuya finalización requería rediseños, recalificaciones e inversiones sustanciales, sin previsibilidad suficiente respecto de los plazos de repago ni de la rentabilidad esperada.

A ello se sumaba un marco regulatorio contradictorio que, a través del artículo 37 de la Ley Nº 24.065, impedía que la empresa generara rentabilidad, condición incompatible con cualquier proceso de privatización. En simultáneo, la operación de centrales nucleares imponía exigencias regulatorias estrictas, la contratación de seguros especializados, la constitución de fondos de desmantelamiento y el cumplimiento de un régimen específico de responsabilidad civil nuclear, cargas que ningún operador privado estaba dispuesto a asumir sin un respaldo sustantivo del Estado nacional.

Finalmente, el deterioro del contexto macroeconómico hacia fines de la década del ’90 terminaron por clausurar cualquier posibilidad de avanzar, ya sea en la privatización o en la concesión del parque nucleoeléctrico argentino.

Transición y relanzamiento del Plan Nuclear (2006)

Tras el fracaso del intento de privatización y la paralización de Atucha II, el sector nuclear argentino ingresó en una etapa de estancamiento que se extendió hasta mediados de la década siguiente. Este escenario comenzó a revertirse a partir de 2006, cuando el Estado nacional relanzó el Plan Nuclear Argentino, redefiniendo a NA-SA ya no como un vehículo privatizable, sino como el actor central para la finalización de Atucha II, la operación del parque nuclear y la ejecución de proyectos estratégicos, inaugurando una nueva fase de expansión y recuperación de capacidades en el ámbito nucleoeléctrico.

El fallido intento de privatización, no obstante, dejó constituida una empresa estatal que concentraba capacidades técnicas, recursos humanos altamente especializados y responsabilidades operativas estratégicas, aunque sin un modelo de negocio originalmente diseñado para sostener ese rol ampliado, en el largo plazo.

Aún así, durante la década siguiente, y a partir del financiamiento público, NA-SA logró finalizar la construcción de Atucha II y alcanzar su criticidad en 2014. A ello se sumó la ejecución del Proyecto de Extensión de Vida de la Central Nuclear Embalse, desarrollado entre 2014 y 2018, que permitió prolongar su operación por treinta años. Asimismo, se concretó, en conjunto con la CNEA, el proyecto ASECQ-I (Almacenamiento en Seco de Elementos Combustibles Quemados de la Central Nuclear Atucha I). En 2023, NA-SA llevó adelante la reparación de un desperfecto relevante en la Central Nuclear Atucha II, reafirmando su rol como operador con capacidades técnicas propias para intervenir en eventos de su flota nuclear.

En este sentido, la trayectoria institucional de NA-SA parece reflejar más una adaptación pragmática a contextos políticos y económicos cambiantes que la implementación deliberada de un modelo integral explícitamente definido en su diseño institucional original. Es decir, la empresa fue asumiendo funciones y desarrollando capacidades en función de las oportunidades y restricciones de cada etapa, sin que ello estuviera necesariamente respaldado por una política nuclear consistente que delimitara con claridad su misión estratégica y su rol dentro del sector.

Actualidad

En septiembre del 2025, a partir del Decreto 695/2025, se autorizó el procedimiento para la privatización parcial de NA-SA bajo la modalidad de venta de acciones. De este modo, la empresa volvió a ser objeto de un proceso de apertura al capital privado, aunque sobre una estructura operativa diferente. 

Hoy, la empresa cuenta con una dotación del orden de 2.800–3.100 empleados para una potencia neta instalada de aproximadamente 1.640 MWₑ (Atucha I, Atucha II y Embalse)⁶. Este proceso se desarrolla en paralelo con el proyecto de Extensión de Vida de la Central Nuclear Atucha I⁷, el cual se encuentra íntegramente financiado con fondos públicos. La inversión estimada asciende a unos USD 700 millones, con el objetivo de garantizar al menos veinte años adicionales de operación. Cabe destacar que este proyecto constituye la mayor asignación presupuestaria en obra pública realizada durante la gestión del actual presidente Javier Milei.

En este sentido, la situación actual presenta algunas diferencias sustanciales respecto del escenario de los años noventa. En primer lugar, el marco legal fue modificado mediante la incorporación del artículo 37 bis a la Ley Nº 24.065/2025, que exceptúa a NA-SA del régimen de recupero exclusivo de costos, habilitándola a generar rentabilidad. Asimismo, el Estado nacional ya absorbió las inversiones de mayor riesgo del ciclo nuclear: Atucha II se encuentra finalizada y en operación, la Central Nuclear Embalse cuenta con su extensión de vida ejecutada y la extensión de vida de Atucha I será financiada con recursos del Tesoro.

Sin embargo, en los hechos, este nuevo contexto vuelve a poner de manifiesto la ausencia de un modelo de gobernanza claramente definido para el sector nuclear argentino. Al igual que durante la década de 1990, el Estado sigue desempeñando un papel central en el financiamiento de las inversiones intensivas en capital, mientras de manera simultánea se reintroducen propuestas de privatización de la empresa. Esta superposición de lógicas muestra que lo que está en juego no es tanto la naturaleza jurídica de la empresa sino la ausencia de una definición estratégica sobre cómo debe organizarse, gobernarse y sostenerse institucionalmente el sector nucleoeléctrico.

La historia de Nucleoeléctrica Argentina S.A. plantea una serie de interrogantes que ponen en evidencia cómo la ausencia de una política nuclear consistente y de largo plazo ha dificultado redefinir con claridad el rol de la empresa. En ese sentido, fracasado el intento de privatización en los años noventa, la trayectoria de la empresa estatal expone una disyuntiva aún no resuelta: si su función principal debe limitarse a la operación del parque nuclear o si, por el contrario, debe consolidarse también como diseñadora, integradora y ejecutora de grandes proyectos nucleares.

Bibliografía

• https://www.argentina.gob.ar/normativa/nacional/decreto-1540-1994-13030/texto
• https://www.scielo.org.ar/scielo.php?pid=S2422-65802017000100003&script=sci_arttext&utm
• https://www.lanacion.com.ar/economia/se-privatizan-las-centrales-nucleares-nid105356/
• https://web.archive.org/web/20140714194143/http://edant.clarin.com/diario/96/12/01/O-03001d.htm
• https://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/60000-64999/62252/norma.htm
• https://econojournal.com.ar/2024/11/extension-vida-atucha-i-proyecto-us-700-millones-eficiente-segura-central-nuclear/
  

Notas

1. La referencia del decreto a “inversiones de riesgo” debe interpretarse en el contexto de la política económica de la época. Desde el punto de vista técnico-económico, la generación nucleoeléctrica se caracteriza, más precisamente, por ser una actividad capital-intensiva, con elevados costos hundidos, extensos plazos de repago y una fuerte dependencia de condiciones estables de financiamiento, más que por constituir una inversión de riesgo en sentido estricto. ↩︎
2. 99% del paquete accionario correspondía al Estado nacional y el 1% a la entonces empresa Agua y Energía Eléctrica ↩︎
3. El Decreto Nº 302/1979, art. 1 inc. a), aprobó un plan nuclear consistente en cuatro centrales nucleares de 600 MWe cada una, con entrada en servicio prevista en 1987, 1991, 1994/5 y 1997, más las instalaciones correspondientes al ciclo de combustible y la fabricación de agua pesada.  ↩︎
4. La resolución del evento en Atucha l presentó una elevada complejidad técnica y requirió el diseño y la construcción de equipamiento específico, tareas que fueron asumidas por un grupo técnico integrado por personal de la CNEA y las empresas INVAP, CONUAR y Techint. ↩︎
5. La expresión no refiere a la inexistencia de antecedentes tecnológicos comparables, dado que el diseño PHWR de Siemens/KWU contaba con otras aplicaciones, sino a que Atucha II no se integraba a una plataforma estandarizada en sentido industrial y comercial. Su prolongada paralización, la obsolescencia de componentes, la necesidad de rediseños y recalificaciones, y la ausencia de condiciones de serialización comparables a otras tecnologías reactorísticas incrementaban la complejidad técnica y la incertidumbre económica de su finalización. ↩︎
6. Como referencia comparativa, la literatura internacional suele ubicar la dotación directa de operación y mantenimiento de una central nuclear del orden de 600 empleados anuales por cada 1.000 MWₑ durante la fase de operación, aunque este valor puede variar según el tipo de reactor, el número de unidades por emplazamiento, el grado de tercerización y si la empresa incluye únicamente personal de sitio o también funciones corporativas, de ingeniería y de apoyo. https://www.oecd-nea.org/jcms/pl_14912/measuring-employment-generated-by-the-nuclear-power-sector?details=true&utm_source ↩︎
7. Atucha I: 360 MWe de potencia neta instalada, aproximadamente 2.531 GWh netos anuales. ↩︎