Argentina fue un actor destacado en el sector nuclear durante buena parte del siglo XX. Puso en marcha el primer reactor de investigación del hemisferio sur, el RA-1 en 1958; y la primera central nuclear de potencia de Latinoamérica, Atucha I, en 1974. Ese proceso se estructuró sobre un modelo centralizado y tecnocrático, con fuerte protagonismo estatal.

Sin embargo, esa trayectoria no se sostuvo de manera lineal. A partir del retorno de la democracia en 1983, el sector comenzó a atravesar un proceso de debilitamiento, reconfiguración institucional y creciente conflictividad política y social. Los grandes proyectos heredados de la última etapa dictatorial perdieron impulso y no lograron concretarse, mientras emergían resistencias locales frente a nuevas iniciativas nucleares y mineras vinculadas al uranio. Más tarde, durante la década del 90, las reformas del Estado terminarían de moldear una nueva organización del sector.

Estas reformas de los años noventa desarmaron la estructura institucional del sector, hasta el momento, centralizada en la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA). En este nuevo esquema, la CNEA, a pesar de que la ley Nacional de la Actividad Nuclear le asignó la potestad de asesorar al Poder Ejecutivo en la definición de la política nuclear, en la practica perdió peso en el diseño y ejecución de la misma. Como consecuencia, el modelo nuclear argentino quedó constituido como una estructura institucional más fragmentada, con más cantidad de actores con autonomía e intereses propios, pero sin una planificación integral que los articulara eficazmente.

Más aún, sin una estrategia a largo plazo que encauzara las capacidades tecnológicas heredadas y ofreciera incentivos concretos a las provincias para participar del desarrollo nuclear, cada jurisdicción terminó respondiendo a lo que la coyuntura local le exigía.

Como parte del resultado de ese proceso, en la actualidad, todas las provincias argentinas limitan o prohíben alguna etapa de la actividad nuclear mediante leyes o disposiciones constitucionales. En los hechos, esta fragmentación normativa condiciona severamente la posibilidad de construir nuevas centrales nucleares de potencia y de aprovechar los recursos uraníferos del país.

El marco legal que habilita el bloqueo

La política nuclear es, por diseño institucional, una competencia del Estado nacional, ejercida históricamente a través de organismos federales como la CNEA y sostenida por compromisos internacionales. Sin embargo, la fragmentación provincial que hoy condiciona su desarrollo también tiene sustento constitucional. 

La reforma de 1994 introdujo el artículo 124, que reconoce a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio. Tres años más tarde, la Ley Nacional de la Actividad Nuclear (N° 24.804) estableció en su artículo 11 que la instalación de centrales nucleoeléctricas requiere, además de la aprobación de la Autoridad Regulatoria Nuclear, la del Estado provincial donde se proyecte emplazarla.

Esta configuración jurídica reforzó la capacidad de las provincias para condicionar o bloquear aspectos centrales de la política nuclear nacional. En los hechos, aun cuando la actividad nuclear sea considerada estratégica por el Estado nacional, una provincia puede frenar proyectos vinculados tanto a la minería de uranio como al emplazamiento de centrales. A esta situación se le suma un conjunto de leyes y disposiciones provinciales que restringen o prohíben distintas etapas de la actividad nuclear o del ciclo del combustible.

El resultado es la convivencia entre un Estado que promueve la energía nuclear y un entramado normativo provincial que limita territorialmente su despliegue. Esto permite sostener que Argentina enfrenta una encrucijada tanto legal, por la superposición de competencias entre la Nación y las provincias, como política, por la incapacidad del Estado de articular consensos institucionales que sostengan una política nuclear de alcance nacional.

Orígenes de la encrucijada político-legal

Más allá de las reformas institucionales de la década del 90, este fenómeno puede rastrearse algunos años antes. En 1984, el municipio de El Bolsón, en Río Negro, se declaró “Zona No Nuclear”, en uno de los primeros antecedentes de oposición político-territorial a la actividad nuclear en el país. Poco después, en 1986, el anuncio de la CNEA de instalar un repositorio de desechos radiactivos de alta actividad en Gastre(Provincia de Chubut) desató la primera movilización antinuclear con alcance nacional. La resistencia, articulada entre comunidades locales, sectores académicos y organizaciones ambientalistas, logró paralizar el proyecto y consolidó un discurso antinuclear con fuerte legitimidad social. 

Fueron estos hitos los que sentaron precedente para el accionar del resto de las provincias del país en materia de legislación antinuclear. Tan es así que, actualmente, todas las provincias restringen, de alguna manera, el transporte y almacenamiento de desechos radiactivos, la instalación de centrales nucleoeléctricas y/o la actividad minero-uranífera. 

En la práctica, las provincias invocan con frecuencia el principio precautorio y la protección del medio ambiente sin las evaluaciones o análisis técnicos correspondientes para justificar restricciones que van desde lo simbólico hasta el bloqueo efectivo de proyectos estratégicos.

Río Negro: el caso paradigmático

Pocos casos ilustran mejor esta encrucijada que el de Río Negro. En esa provincia nacieron y se desarrollaron el Centro Atómico Bariloche, el Instituto Balseiro y la empresa INVAP, tres instituciones argentinas de referencia internacional en ciencia y tecnología nuclear. Durante décadas, Río Negro fue, junto con Buenos Aires, una de las provincias más identificadas con el desarrollo nuclear. Sin embargo, en 2017, la Legislatura rionegrina  sancionó la Ley 5.227, que prohibió la instalación de centrales nucleares en su territorio.

La paradoja fue que mientras INVAP exportaba tecnología nuclear al mundo, el Instituto Balseiro formaba ingenieros nucleares y el Centro Atómico Bariloche producía investigación de frontera, un grupo de legisladores prohibía por ley la posibilidad de generar energía nuclear de potencia en su territorio.

El debate parlamentario que dio lugar a esa ley, cuyas actas son públicas¹, permite reconstruir los argumentos con los que se decidió prohibir la generación de energía nuclear de potencia en la provincia. ¿Cómo se llegó a eso?

En 2015, Argentina firmó un acuerdo con China para construir dos nuevas centrales nucleares. Una de ellas se proyectaba en la costa atlántica de Río Negro, cerca de la localidad de Sierra Grande. En mayo de 2017, durante la gestión de Mauricio Macri, el gobierno nacional ratificó dicho acuerdo. El gobernador de Río Negro en ese entonces, Alberto Weretilneck, acompañó públicamente esa agenda. 

Sin embargo, en agosto de ese año se llevaron a cabo las elecciones Primarias Abiertas Simultáneas y Obligatorias (PASO), cuyo resultado perjudicó al candidato de Weretilneck². Al mes, la legislatura provincial sancionó la ley que prohibió la instalación de centrales nucleares en el territorio provincial.

Para argumentar la sanción de dicha ley y justificar su drástico cambio de posición, el gobernador apeló a la ausencia de “licencia social” para el desarrollo del proyecto. Sin embargo, previo a la sanción, no hubo procesos formales de consulta para conocer la opinión de los rionegrinos. Esto sugiere que el debate parlamentario que precedió a la sanción estuvo más marcado por la coyuntura electoral que por una evaluación técnica o estratégica del proyecto. Acto seguido, el gobierno nacional pospuso la inversión y el proyecto fue finalmente cancelado en 2019. 

En dos años, Argentina pasó de anunciar la expansión de su parque nucleoeléctrico a un veto provincial que incorporó a Río Negro a la lista de provincias antinucleares. El episodio reflejó un patrón recurrente en la política argentina, donde la planificación a largo plazo queda subordinada a la coyuntura electoral. ¿Cómo un polo de conocimiento y tecnología, en lugar de liderar el despliegue del sector nuclear, termina rechazando aquello que mejor sabe hacer?

La paradoja de Río Negro sintetiza el nudo de esta encrucijada y deja en evidencia la fragilidad en la articulación entre nación y provincias en materia de una actividad estratégica como la energía nuclear. Una fragilidad que no sólo compromete proyectos en el presente, sino que pone en riesgo la posibilidad de aprovechar el renovado impulso global hacia la energía nuclear.

Hacia adelante

El bloqueo a la energía nuclear en Argentina no responde a un rechazo social generalizado. Las tres centrales en operación (Atucha I, Atucha II y Embalse) funcionan desde hace décadas sin conflictividad social, y el polo nuclear de Bariloche convive con su comunidad desde la creación del Centro Atómico en la década del ‘50. El problema es otro, es la falta de consensos entre niveles de gobierno, la descoordinación institucional, la ineficacia en la ejecución de proyectos y la ausencia de incentivos para las provincias, que hoy son actores centrales del bloqueo.

La encrucijada es, en esencia, un problema político. Las leyes y constituciones provinciales pueden modificarse, pero solo si existen acuerdos que lo habiliten. La resolución de la encrucijada depende menos de reformas legislativas que de la construcción de consensos de largo plazo. En las últimas cuatro décadas, el Estado nacional no logró consolidar un esquema de acuerdos, beneficios e incentivos capaz de incorporar a las provincias como socias efectivas del desarrollo nuclear.

No hay una hoja de ruta clara que defina objetivos, prioridades y ordene el ecosistema de organismos y empresas que componen el sector. 

Para avanzar y que estos conflictos no se perpetúen, se necesita:  

• Una unidad ejecutiva especializada dedicada a planificar, articular y monitorear la política nuclear nacional, que ordene el ecosistema institucional sin superponer funciones con organismos existentes.
• Una ley de compensaciones que garantice beneficios económicos directos y sostenidos a las provincias que alojen instalaciones nucleares, como existe en Estados Unidos y Canadá.
• Recuperar territorios con alto potencial estratégico para la actividad nuclear —Río Negro, Chubut, Santa Cruz, Buenos Aires, Córdoba, Mendoza— mediante un sistema de incentivos que haga que las provincias no sólo autoricen, sino que promuevan la actividad. 
• Estrategias de comunicación y transparencia, por ejemplo informes digitales trazables de acceso público sobre tratamiento de residuos, avance de proyectos y desempeño financiero.

En paralelo, el contexto internacional abre una ventana de oportunidad. Argentina acumula décadas de conocimiento en ingeniería nuclear, operación de reactores, fabricación de componentes y formación de recursos humanos. Es un activo que  pocos países poseen. Abrir el sector a la inversión privada y a asociaciones público-privadas permitiría concretar proyectos de alto impacto y proyección internacional.

Si el país logra superar las barreras políticas y normativas puede posicionarse en un escenario global donde la energía nuclear vuelve a ser central. De lo contrario, prolongará su estancamiento y quedará al margen de una oportunidad clave para su desarrollo tecnológico, exportador y energético.

Este artículo es una síntesis del trabajo “La Energía Nuclear en Argentina y su Encrucijada Político-Legal”, donde desarrollamos en profundidad el marco normativo, los conflictos históricos y las propuestas para destrabar el sector. El documento completo se puede leer enhttps://www.researchgate.net/publication/403603618_La_Energia_Nuclear_en_Argentina_y_su_Encrucijada_Politico-Legal.

Notas

1. Versión taquigráfica del debate legislativo del expediente 590/17, Legislatura de la Provincia de Río Negro, 31 de agosto de 2017, p. 78 y ss. https://web.legisrn.gov.ar/legislativa/sesiones/documento?id=991&d=diario ↩︎
2. En las PASO legislativas nacionales de agosto de 2017, el candidato a senador de Juntos Somos Río Negro, Fabián Gatti, obtuvo el tercer lugar con aproximadamente el 18% de los votos, detrás del Frente para la Victoria y Cambiemos. ↩︎