El pasado mes de abril, la Fundación Balseiro llevó a cabo una reunión titulada “La CNEA en el siglo XXI: su rol en el desarrollo nacional y la proyección internacional del país”, que convocó a una veintena de referentes del sector nuclear argentino, y tuvo como resultado un documento digno de ser analizado.

Destacamos el nivel de las intervenciones y la multiplicidad de propuestas sobre el sector nuclear, pero creemos que el documento discute la pregunta equivocada. Antes de definir qué CNEA necesita el país, hay que definir qué necesita la Argentina del paquete tecnológico nuclear. Las instituciones del sector son consecuencia de esa decisión y no su antesala.

En este marco, presentamos este artículo con el objetivo de ofrecer una serie de reflexiones al respecto.

El Taller

El Taller convocó a referentes con una larga trayectoria en el sector, y su diagnóstico técnico en relación a la CNEA es, en gran parte, certero: gobernanza inadecuada, falta de profesionalización en los cargos de gestión, ausencia de misión clara, subejecución presupuestaria y burocratización excesiva. Vale la pena tomarlo en serio.

Pero el documento tiene un límite que conviene señalar, muchos de quienes elaboraron ese diagnóstico tuvieron responsabilidades concretas de conducción durante diferentes etapas de la CNEA. Esto nos lleva a pensar que los problemas no se van a resolver desde adentro, ni de forma aislada. Si después de décadas y diversas conducciones los problemas identificados siguen siendo los mismos, tal vez el debate no deba limitarse a qué CNEA se necesita para el siglo XXI, sino a qué necesita la Argentina de lo nuclear.

En esta línea, muchos testimonios sirven como disparador al poner el foco en una capa superior al de las propias instituciones, dándonos lugar a pensar en una nueva política nuclear.

Arquitectura nuclear

Lo que se suele invocar como “sistema” o “complejo nuclear argentino” es, en la práctica, un agregado de instituciones, empresas y capacidades que dista de operar como un sistema integrado.

La arquitectura institucional de lo nuclear en nuestro país se compone de:

• la CNEA, dedicada a la investigación, desarrollo y aplicaciones de la tecnología nuclear;
• Nucleoeléctrica Argentina (NA-SA), la operadora de centrales nucleoelectricas;
• FAE-CONUAR, empresa público-privada, fabricantes de tubos especiales de aleaciones avanzadas y elementos combustibles;
• DIOXITEK, productora de dióxido de uranio de calidad nuclear;
• ENSI S.E., operadora de la Planta Industrial de Agua Pesada (PIAP), actualmente paralizada; y
• la Autoridad Regulatoria Nuclear, cuya misión es regular y fiscalizar la actividad nuclear.

Mención aparte merece INVAP, que ocupa un lugar singular en la estructura nuclear. Es una empresa cuya propietaria es la provincia de Río Negro, con capacidades técnicas reconocidas y una destacada proyección internacional, especialmente en el ámbito de la ingeniería nuclear, donde ha concretado exportaciones a diversos países. Aunque trabaja en coordinación con organismos estatales y accede a garantías del Estado, mantiene un alto grado de autonomía y no depende operativamente de ningún gobierno o institución.

En cuanto a la formación de recursos humanos especializados, Argentina cuenta con tres institutos universitarios de alto nivel: el Instituto Balseiro, el Instituto Sábato y el Instituto de Tecnología Nuclear Dan Beninson.

Dentro de la arquitectura descrita, si bien la CNEA es un actor de peso y posee participación accionaria en casi todas las empresas del ciclo de combustible, no es el centro gravitatorio, ni mucho menos, el órgano que elabora políticas a largo plazo en el sector nuclear.

No obstante, el problema que enfrenta el sector nuclear argentino excede a la CNEA y al resto de las empresas como tales. Como consecuencia de la carencia de una planificación y dirección centralizada y coordinada, cada ente y empresa que lo compone sobrevive como puede. Es un problema de carácter político.

El paquete tecnológico

Como vemos, lo interesante y valioso de lo nuclear es el “paquete tecnológico” y sus múltiples derivaciones: energía, minería de uranio, medicina, radiofármacos, ciencia y desarrollo de materiales, aplicaciones industriales, y formación de recursos humanos de excelencia. Ningún otro sector tecnológico argentino tiene esa simultaneidad de retornos por inversión realizada. Pero esa misma multiplicidad exige tomar decisiones, porque no todo puede desarrollarse a la vez, con los mismos recursos y con igual prioridad.

Entonces, la primera pregunta sobre lo nuclear no es de carácter institucional. Antes de eso, hay que preguntarse para qué quiere Argentina una política nuclear, con qué horizonte y dentro de qué proyecto de país. Sobre ello, no hay consenso explícito sostenido en el tiempo, y los últimos cuarenta años de historia nuclear argentina lo evidencian.

Parte de estas pruebas las encontramos en la reestructuración del sector en la década de 1990, con la creación de empresas independientes para los distintos eslabones del ciclo, con el objetivo de privatizarlas; en la discontinuidad del Plan Nuclear Argentino anunciado en 2006; en la creación, en 2017, de una Subsecretaría de Energía Nuclear como instancia de conducción política, y su eliminación en el gobierno siguiente; en las idas y vueltas con el contrato de la central nuclear Hualong; o en las intermitencias del CAREM como consecuencia de que cada gobierno reabrió el debate desde cero, sin acuerdo previo sobre qué función estratégica cumple lo nuclear para el país.

Por todo esto, sostenemos que la principal crisis del sector es política. La forma institucional que tome lo nuclear, llámese CNEA o llámese de otra manera, es consecuencia de una definición que Argentina aún no tiene. Y esa definición no puede tomarse de forma aislada de las capacidades nacionales, las restricciones y el lugar que puede ocupar un país como el nuestro en el tablero mundial.

Posibilidades y limitaciones

Con los avances de la inteligencia artificial, el mundo entró en una fase de aceleración tecnológica sin precedentes que reordena todas las cadenas globales de valor. China, por ejemplo, ya opera líneas industriales completas totalmente automatizadas con robots, sin personal humano. A esa transformación se le suman avances en biotecnología, semiconductores, materiales avanzados y sistemas de energía; todos estos, sectores donde las economías desarrolladas acumularon décadas de inversión, infraestructura y ecosistemas de innovación consolidados que son difíciles de alcanzar para quienes parten de una base menor.

La aceleración tecnológica, sin embargo, tiene una contracara. Cuanto más abundante -y por lo tanto barato- se vuelve producir inteligencia y trabajo, estos dejan de ser un diferencial. El valor se corre hacia lo que sigue siendo escaso, hacia lo que no se puede replicar con un clic o un prompt. La energía está en el centro de ese cuadro porque cada nueva capa de automatización consume más energía, no menos. Y detrás de la generación de energía nuclear hay todo un paquete de capacidades que pocos países dominan y que no se construye de un día para el otro.                                                                                                                                                               

Argentina, dado su paquete tecnológico nuclear, posee capacidades que pocos países dominan. Es decir, escasas y no abundantes. Esas capacidades (instalaciones físicas, formación de capital humano, metalurgia, física y química nuclear, fabricación de combustibles, ingeniería de reactores experimentales y generación, entre otras) son nuestro activo, y es donde podemos aspirar a tener un rol significativo en cadenas de valor, siempre que el país decida concentrar apuestas en lugar de dispersarlas.  

A esas capacidades se contraponen restricciones internas como la alta deuda externa, la pobreza estructural, la inestabilidad macroeconómica, la fuga de talento técnico y la falta de acceso al capital para financiar proyectos. Restricciones que conviene tener presentes para no caer en la ilusión de proyectos faraónicos o planes maestros.

De aquí que a la pregunta de para qué quiere Argentina política nuclear se debe sumar otra, qué puede hacer de forma significativa, aprovechando el conocimiento acumulado y las capacidades construidas a lo largo de décadas, sin perder de vista el contexto global ni las limitaciones reales. 

La respuesta exige priorizar y renunciar. Lo que en términos concretos significa elegir aquellos proyectos en los que el país puede invertir seriamente, y aceptar que el resto debe redimensionarse, transferirse o discontinuarse. En definitiva, hacerse esas preguntas lleva a que Argentina tome decisiones claras en torno a dónde invertir sus recursos y dónde no.          

La decisión política, dada la Argentina actual y el mundo en el que estamos insertos, no puede aspirar a un plan nuclear de arquitectura francesa del siglo XX. La salida es más modesta y realista. Seleccionar un conjunto acotado y sostenible de líneas de trabajo, avanzar de a poco con renuncias explícitas a desarrollos obsoletos, y aprovechar el paquete tecnológico ya construido. Para la Argentina de hoy, con su dificultad para sostener políticas a largo plazo, esa es la estrategia  viable y realista. Y construirla exige hacer preguntas que el sector suele eludir y que son elementales para que el país defina el rumbo a seguir en lo nuclear y lograr tracción real: para qué lo nuclear, a qué costo y en qué plazos.

Hacia una nueva poļitica nuclear 

El sector nuclear argentino carga con una nostalgia difícil de soltar, la del Estado desarrollista que supo ser, y la de una CNEA que en sus primeras décadas fue vanguardia en la región. Ese pasado es real y merece reconocimiento, el problema es cuando se intenta replicar y mantener en un mundo que ya cambió. 

Por eso, sostenemos que el valor del sector reside ante todo en las capacidades acumuladas, no en las formas institucionales heredadas. Es desde ahí que hay que construir.   

La política nuclear que proponemos se debe basar en una gestión democrática e integrada a la sociedad; en poner por delante de los intereses del sector a los intereses del país; en el uso eficiente de los recursos; y en la eficacia para el logro de metas en tiempo y forma. A esto se le suma una reorientación del esfuerzo de la I+D+i en función de lo que requiere el país, y no de lo que el propio sector define internamente como prioritario, a riesgo de volverse endogámico. 

El primer objetivo es integrar el sector bajo una conducción centralizada. La forma operativa puede ser un organismo de gobierno dependiente del Ejecutivo, con autoridad real y respaldo político transversal, con atribuciones para fijar objetivos y prioridades, y articular a los entes y empresas en torno a esas decisiones. 

En ese marco, identificamos tres líneas de trabajo concretas a partir de las cuales se podría reordenar el sector:

• Retomar el desarrollo de la minería y el procesamiento de minerales de uranio, reactivando una capacidad que el país tenía y dejó deteriorar. Es un negocio cuyo desarrollo debe incorporar capital privado.
• Llevar adelante la construcción de una nueva central nuclear de tipo CANDU fuera de la Provincia de Buenos Aires. Una inversión de gran escala, viable si se estructura con un socio tecnológico externo, la participación de la provincia que la aloje y un contrato de venta de energía que respalde el financiamiento.
• Construir capacidades de enriquecimiento de uranio por centrifugación como tecnología eje, orientadas al autoabastecimiento de los reactores propios y a completar el ciclo de combustible¹. Retomar el acuerdo de cooperación con Brasil -Comité Binacional de Energía Nuclear (COBEN)-, debe ser una opción a considerar².

Sólo una vez que se defina para qué lo nuclear, la estructura se alineará. Los recursos humanos, la gobernanza, el financiamiento y la articulación con el sector productivo dejarán de ser debates abstractos y se volverán decisiones al servicio de objetivos claros. Sin eso, cualquier reforma institucional es un ejercicio de redecoración.

Notas

1. Dominar esa capacidad blinda la provisión del uranio levemente enriquecido para los reactores propios, hoy sujeta a un mercado externo concentrado en un puñado de proveedores. Todo ello dentro del marco de no proliferación al que Argentina adhiere, bajo salvaguardias del OIEA y la verificación de ABACC junto con Brasil. ↩︎
2. La Comisión Binacional de Energía Nuclear (COBEN) fue creada por la Declaración Presidencial Conjunta Argentina-Brasil del 22 de febrero de 2008, la cual instruyó a los organismos competentes de ambos países a constituirla para definir la estrategia de cooperación nuclear futura e identificar proyectos concretos. Entre esos proyectos, su agenda incorporó una Empresa Binacional de Enriquecimiento de uranio, reiterada en declaraciones presidenciales de 2009, que no llegó a formalizarse ↩︎